1945年8月18日，日本中央政府在美國佔領當局同意下，允許開設妓院，成立了「特殊慰安設施協會」(Recreation Amusement Association RAA)。成立「特殊慰安設施協會」後，各地方官員及警察部門收到指示，要開放兼監督為美軍而設的「慰安所」。