填海，其實是一部澳門公眾參與消亡史

作者：房間裏的人（澳門學16號作者之一）

近日對於澳門政府計劃在路環南端，黑沙海灘對開的海面建設「生態島」以處理固體廢料的項目，引發了社會的關注。是次事件尤為不尋常的地方是環境影響評價的第一次公示並未公開說明何時開始以接受公眾意見，直至媒體發現諮詢期限原來計劃於4月28日停止，環保局才發新聞稿將公眾諮詢結束日期延至5月9日以「更好地收集社會各方意見」。

到底「生態島」事件只是單一事件，還是會成為未來大型工程項目公眾諮詢的「新常態」還有待觀察。這篇文章將回顧澳門回歸後的公眾參與演變，也許可以帶來一點啓示。

澳門公共政策的一般決策模式

根據《基本法》，澳門的政治制度被設計成「行政主導」，以特首為首的行政部門掌握了決策的主導權。理論上來說，行政部門做決定時可以不用理會民意，從制度上澳門市民幾乎沒有可以向其問責的途徑。然而，「離地」並未經民意授權的決策卻可能引發民怨，比較嚴重的時候就會發生如2014年「反離補」般的大型社會行動。

為了維護社會穩定，澳門政府的傳統應對方法是在決策前諮詢澳門的主要社團(例如所謂的「五大社團」)，通過社團來了解民意。在澳葡政府時期，由於人口的平均教育程度較低並且語言不通，社團作為連接市民和政府中介的決策模式有其歷史合理性。然而，隨著回歸後本澳居民平均教育程度的提高和社團參與率的下降，「社團模式」已經變得越來越不合事宜。

也許更為重要的是，「社團模式」不能滿足公眾參與意識的提高，這在回歸後分別於2007和2011年發生的「松山燈塔事件」和「為小潭山增高一米」的行為藝術作品中可以體現，上述事件從社會動員和文化意識的前衛程度來看，今天的澳門恐怕再難出現，難以想像這中間不過是過了十多年的時間。

填海與公眾諮詢的常態化

今天澳門市民可能對於政府推出政策前先進行公眾諮詢並不感到陌生，然而公眾諮詢在澳門常態化其實不過15年時間，說起來還和填海有直接關係。

2006年澳門政府向中央申請填海建設新城，2009年11月獲國務院批準填海3.5公里。令人意外的是，有關部門並沒選擇一貫的行政主導決策風格，而是分別於2010、2011和2015年開展了三次大規模的公眾諮詢，以決定如何使用新填海的土地。

今天再回看，是次新城填海三階段公眾諮詢至少有兩重意義。第一，公眾諮詢在此後成為常態。第二，雖然如此大規模和耗時的公眾諮詢在澳門回歸後就只有一次，但就是這一次使澳門一下子在公眾參與的廣度和深度上，走在了大中華地區的前列。回看當年的新聞，公眾對諮詢還是抱有比較多的熱情，而有關部門至少在姿態上也表現出它們彷彿真的重視民意。

當然，市民可以質疑公眾諮詢的成效，由於缺乏問責機制，有關部門大可以「意見接受，態度依舊」。然而從威權政治的角度來看，公眾諮詢的常態化，使澳門從一個「自上而下」的行政主導制度一定程度上轉向了所謂的「諮詢式威權主義」。理論上，這是有助增加政體合法性，至少比行政長官選舉委員會由三百人增加到四百人意義更大。

公眾參與的消亡

澳門的政治發展從來都是取決於大環境和領導人的具體意志。胡溫期間政治環境較寬鬆，中國的公民社會就多點生存空間。時任特首崔世安2009年剛上任又打出「陽光政府 科學施政」的口號，公眾諮詢就「意外地」常態化。

固然正如澳門學者婁勝華在《澳門公共政策的公眾諮詢：範圍、方式與文本》一文中所言，在諮詢範圍、諮詢對象、諮詢方式、諮詢周期、諮詢文本等方面，澳門的公眾諮詢都存在各種技術性問題，這些問題可能挫傷熱心給意見的市民。但如果有關部門有心，技術性問題可以改進。更根本的是有關部門，甚至澳門政府還有多大當初進行公眾諮詢的初心？

大環境確實變化了很多，從言論自由的角度看，2019年後的澳門也經已是另一個「新澳門」。但「生態島」並不是一個涉及政治的議題，有關部門為何也要鬼鬼祟崇？到底是個別決策者還是整個施政風格的反映，我們不得而知。

考慮到澳門本來就脆弱的公民社會在近幾年遭受重創，自下而上反映民意的動員能力和空間都少了很多，十多年前相對健康的官民互動環境不復存在。公眾諮詢大概走向消失也只是時間問題吧。

以填海開始，以填海結束，也是夠諷刺的。

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